中國(guó)古代法家思想代表人物韓非認(rèn)為“吏者，民之本，綱者也，故圣人治吏不治民”，這一思想影響深遠(yuǎn)。封建時(shí)代的統(tǒng)治者特別注重吏治，在防范官員亂作為的同時(shí)也十分關(guān)注官員不作為現(xiàn)象，按照“無(wú)功即有過(guò)”的原則對(duì)那些不作為的官員進(jìn)行治理和懲戒。
秦朝：“廢令”者流放
在上古時(shí)期的吏治思想中，不作為是瀆職罪中重要的類(lèi)型，《尚書(shū)大傳》有“百姓不親，五品不訓(xùn)，則責(zé)司徒”“溝瀆擁遏，水為民害，田廣不墾，則責(zé)之司空”的話，《韓詩(shī)外傳》也說(shuō)“山陵崩陁，川谷不通，五谷不殖，草木不茂，則責(zé)之司空”，這些話的意思，都是講社會(huì)沒(méi)有治理好、經(jīng)濟(jì)沒(méi)有得到發(fā)展，就要對(duì)主管官員進(jìn)行問(wèn)責(zé)。
秦朝建立后，法令更加完備，對(duì)各級(jí)官員如何履行職責(zé)有詳細(xì)規(guī)定。如對(duì)管理倉(cāng)庫(kù)的官員，規(guī)定其要做好日常防衛(wèi)工作，加強(qiáng)夜間巡邏、值守，嚴(yán)防煙火、漏雨等。涉及玩忽職守罪的，秦律常以“不從令”“犯令”“廢令”相稱，這樣的官員一般都要承擔(dān)責(zé)任，根據(jù)所犯過(guò)失的大小分別受到懲處，而流放是常常被用到的刑罰。
明朝：田地荒蕪也是罪
在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的古代社會(huì)，出現(xiàn)田地荒蕪現(xiàn)象也被認(rèn)為是官員不作為的重要表現(xiàn)，歷代從吏治角度對(duì)治理這方面問(wèn)題也有許多規(guī)定，其中以明朝的做法最為細(xì)致。明律規(guī)定，除非“水旱、冰雹、蝗蟲(chóng)等天災(zāi)所致”，其它田地?zé)o故荒蕪或“應(yīng)課種桑麻之類(lèi)而不種者”，相關(guān)官員都要予以處罰。
明太祖朱元璋在位31年，經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展。洪武二十六年（1393年），天下稅糧合計(jì)3200多萬(wàn)石，是元朝平均水平的1.5倍以上。這些成就的背后有億萬(wàn)人民群眾的辛勤努力，但不容否認(rèn)的是，從制度層面督促各級(jí)官員戒散戒懶、努力作為也是取得成功的保證之一。
清朝：整治司法不作為
到了清朝，在治理官員不作為方面，除延續(xù)前代各種有效做法外，還進(jìn)行了許多創(chuàng)新，懲治司法不作為就是一個(gè)重要方面。
《大清律例》中有“告狀不受理”一條，規(guī)定在非停審時(shí)間如農(nóng)忙期以外呈訴有關(guān)戶婚、田宅、斗毆等事，以及在停審期間控告謀反、盜賊、人命等，只要“查有確據(jù)”，應(yīng)管官員必須受理，如不受理，則根據(jù)控告內(nèi)容不同分別對(duì)主管官員進(jìn)行處罰。
晚清時(shí)，借鑒日本刑法而制定的《大清新刑律草案》又加入了許多近代司法理念和規(guī)定，比如對(duì)警察、檢察人員等不履行特定保護(hù)職責(zé)的要追究刑事責(zé)任，強(qiáng)調(diào)司法官員及其輔助人員遇公民受不法侵害而請(qǐng)求救助時(shí)必須履行保護(hù)責(zé)任。
面對(duì)不作為的“軟拒絕”，只有加強(qiáng)制度建設(shè)、強(qiáng)化管理才能予以有效克服。中國(guó)古代封建王朝時(shí)常陷入“歷史周期律”的循環(huán)中，吏治也不例外，依靠幾條規(guī)定自然解決不了官員隊(duì)伍不作為的頑疾，但歷代懲戒官員不作為的做法仍然有一定的借鑒價(jià)值。
（摘編自7月15日《北京日?qǐng)?bào)》 陳忠海/文）
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