強化黨內(nèi)監(jiān)督要處理好幾個關系
中央紀委駐中國社會科學院紀檢組組長 張英偉
黨的十八屆六中全會通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（以下簡稱《條例》），總結黨內(nèi)監(jiān)督的歷史經(jīng)驗，對黨內(nèi)監(jiān)督作出頂層設計和制度安排，從制度機制上推進了黨內(nèi)監(jiān)督制度化規(guī)范化程序化，體現(xiàn)了新形勢下黨內(nèi)監(jiān)督的制度創(chuàng)新。貫徹落實《條例》，強化黨內(nèi)監(jiān)督，要正確處理幾個關系。
一、正確處理黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督的關系
黨內(nèi)監(jiān)督是指黨自身的監(jiān)督，黨外監(jiān)督是相對于黨內(nèi)監(jiān)督而言的，兩者互相依存、互為補充，統(tǒng)一于全面從嚴治黨全過程。從唯物辯證法看，黨內(nèi)監(jiān)督是矛盾的主要方面，黨外監(jiān)督是矛盾的次要方面。新修訂的《條例》聚焦全面從嚴治黨中監(jiān)督難、難監(jiān)督這一難點問題，在堅持黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督相結合的原則基礎上，對黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督相結合的內(nèi)容以及如何結合作出具體規(guī)定，把黨內(nèi)監(jiān)督作為黨和國家各項監(jiān)督形式中最基本的、第一位的監(jiān)督，放到更加突出、更加重要的位置，同時注重發(fā)揮黨外監(jiān)督的作用，并從制度和機制上把黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督結合起來，實現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督制度的重大創(chuàng)新。這是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對馬克思主義黨建理論的創(chuàng)造性運用和發(fā)展，對于強化黨內(nèi)監(jiān)督具有重要的理論和實踐指導意義。
堅持黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督相結合，是我們黨在加強黨的建設歷史進程中逐步形成的。我們黨最早關注的是黨內(nèi)監(jiān)督，始終把黨內(nèi)監(jiān)督放在首要位置，并隨著形勢和任務的發(fā)展呈不斷加強態(tài)勢。在加強黨內(nèi)監(jiān)督的實踐中，逐步形成黨外監(jiān)督，強調(diào)黨要接受人民群眾的監(jiān)督，接受民主黨派和黨外人士的監(jiān)督，并形成了共產(chǎn)黨和各民主黨派長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共的傳統(tǒng)，提出了黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督相結合的原則。黨的十八大以來，在黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督的關系上，我們黨進一步厘清了各自的目標指向，強調(diào)“強化黨內(nèi)監(jiān)督是為了保證黨立黨為公、執(zhí)政為民，強化國家監(jiān)察是為了保證國家機器依法履職、秉公用權，強化群眾監(jiān)督是為了保證權力來自人民、服務人民”。在紀與法的關系上，強調(diào)紀法分開、紀在法前、紀嚴于法，在強化黨內(nèi)監(jiān)督的同時，必須把執(zhí)紀和執(zhí)法貫通起來。在具體方式上，提出并落實監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”。新修訂的《條例》在堅持黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督相結合的原則基礎上，對法律監(jiān)督、民主監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督以及輿論監(jiān)督等黨外監(jiān)督作出明確規(guī)定，并賦予黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督相結合更加豐富的內(nèi)涵。
正確處理黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督的關系，要把握好幾個原則。一是在黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督的關系上，強調(diào)黨內(nèi)監(jiān)督的根本性。應該說，黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督的出發(fā)點是一致的，都是為了維護黨和人民的根本利益，但從根本上講，還在于強化黨內(nèi)監(jiān)督。二是在黨內(nèi)監(jiān)督和黨外監(jiān)督的監(jiān)督體系中，強調(diào)黨內(nèi)監(jiān)督的重要性。黨內(nèi)監(jiān)督始終居于統(tǒng)攝地位，起著核心作用。三是在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大格局中，強調(diào)黨內(nèi)監(jiān)督對黨外監(jiān)督的統(tǒng)合性。黨內(nèi)監(jiān)督要同國家監(jiān)察、群眾監(jiān)督結合起來，同法律監(jiān)督、民主監(jiān)督、審計監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督等協(xié)調(diào)起來，才能形成監(jiān)督合力。要完善監(jiān)督制度，做好監(jiān)督體系頂層設計，既加強黨的自我監(jiān)督，又加強對國家機器的監(jiān)督；健全國家監(jiān)察組織架構，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監(jiān)察體系。
二、正確處理黨內(nèi)監(jiān)督中廣義監(jiān)督與狹義監(jiān)督的關系
廣義監(jiān)督是指黨委履行主體責任的監(jiān)督；狹義監(jiān)督是指紀委專責執(zhí)紀的監(jiān)督。黨內(nèi)監(jiān)督既離不開狹義的專責監(jiān)督，也離不開廣義的全面監(jiān)督，二者相互依存、缺一不可，統(tǒng)一于黨內(nèi)監(jiān)督全過程。新修訂的《條例》對紀委專責監(jiān)督作出明確規(guī)定，強調(diào)紀委是黨內(nèi)監(jiān)督的專責機關；同時，又把黨委的全面監(jiān)督擺在更加突出的位置，賦予黨委監(jiān)督更加豐富的內(nèi)涵，凸顯了黨委在黨內(nèi)監(jiān)督中的主體責任。特別是把黨的工作部門職能監(jiān)督納入黨委監(jiān)督，并對黨委監(jiān)督的職責、對象、重點、方式、方法等作出明確規(guī)定，使廣義監(jiān)督無論是主體還是客體，無論是內(nèi)容還是形式等方面，都實現(xiàn)了全覆蓋，成為實實在在的全面監(jiān)督。這一制度安排堅持黨委監(jiān)督與紀委監(jiān)督的辯證統(tǒng)一，實現(xiàn)了黨委監(jiān)督與紀委監(jiān)督各居其位、各履其職、各盡其責，相互監(jiān)督、互相推動、共同提高，形成黨內(nèi)監(jiān)督的科學體制機制。
對廣義監(jiān)督與狹義監(jiān)督關系的認識，我們黨經(jīng)歷了一個發(fā)展過程。20世紀60年代初，黨委監(jiān)督的理念和方式開始確立，1962年初召開的“七千人大會”明確提出要重視黨委的監(jiān)督，并把黨內(nèi)政治生活作為黨委監(jiān)督的重要方式確立下來。隨著黨內(nèi)監(jiān)督實踐的發(fā)展，黨委監(jiān)督的內(nèi)涵也逐步得到豐富和發(fā)展。改革開放以后，黨內(nèi)專責機關的監(jiān)督也不斷得到加強。1978年12月，黨的十一屆三中全會決定成立中央紀律檢查委員會。1980年8月，鄧小平同志第一次提出要有專門監(jiān)督機構對各級干部的職權范圍和政治、生活待遇進行鐵面無私的監(jiān)督檢查。2003年出臺的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，把各級紀委確定為黨內(nèi)監(jiān)督的專門機關。新修訂的《條例》進一步把黨的各級紀律檢查委員會明確為黨內(nèi)監(jiān)督的專責機關，履行監(jiān)督執(zhí)紀問責職責，同時提出“建立健全黨中央統(tǒng)一領導，黨委（黨組）全面監(jiān)督，紀律檢查機關專責監(jiān)督，黨的工作部門職能監(jiān)督，黨的基層組織日常監(jiān)督，黨員民主監(jiān)督的黨內(nèi)監(jiān)督體系”，實現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督制度的重大創(chuàng)新。
正確處理廣義監(jiān)督與狹義監(jiān)督的辯證關系，一是要堅持廣義監(jiān)督與狹義監(jiān)督同時加強、同向發(fā)力，相互促進、相互推動。既高度重視廣義的全面監(jiān)督，又高度重視狹義的專責監(jiān)督、一手抓黨委（黨組）的全面監(jiān)督、一手抓紀委的專責監(jiān)督，從而保證黨委監(jiān)督與紀委監(jiān)督各在其位、各履其職、各盡其責，把廣義監(jiān)督與狹義監(jiān)督統(tǒng)一于黨內(nèi)監(jiān)督全過程。二是要堅持把黨委監(jiān)督作為全面的監(jiān)督、第一位的監(jiān)督。黨要管黨、從嚴治黨，“管”和“治”都包含監(jiān)督。黨委監(jiān)督在黨內(nèi)監(jiān)督中承擔首要的政治責任。三是要堅持紀委監(jiān)督的權威性。新修訂的《條例》第一次把紀委的定位從專門機關發(fā)展到專責機關，強調(diào)紀委的職責就是監(jiān)督執(zhí)紀問責，凸顯了紀委專責監(jiān)督的權威性。
三、正確處理自上而下監(jiān)督與自下而上監(jiān)督的關系
黨內(nèi)監(jiān)督既離不開自上而下的組織監(jiān)督，又離不開自下而上的民主監(jiān)督。離開自上而下的組織監(jiān)督，黨內(nèi)監(jiān)督就會軟弱乏力；離開自下而上的民主監(jiān)督，黨內(nèi)監(jiān)督就會失去群眾基礎和生機活力。在兩者關系中，自上而下的組織監(jiān)督處于主要方面，重視和發(fā)揮上級組織對下級組織和干部的監(jiān)督是黨內(nèi)監(jiān)督的關鍵。新修訂的《條例》在重申堅持自上而下的組織監(jiān)督與自下而上的民主監(jiān)督相結合的基礎上，強調(diào)要強化自上而下的組織監(jiān)督和改進自下而上的民主監(jiān)督，并把強化自上而下的組織監(jiān)督突出出來，著力創(chuàng)新自上而下組織監(jiān)督的體制機制和方式方法，實現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督體制機制的重大變革。
我們黨對自上而下的組織監(jiān)督與自下而上的民主監(jiān)督關系的理性認識經(jīng)歷了長期探索。黨的八大明確提出自上而下的組織監(jiān)督與自下而上的民主監(jiān)督這對概念，并把它們作為黨內(nèi)監(jiān)督的重要原則在黨章中確定下來。此后，我們黨在積極探索自下而上的民主監(jiān)督的同時，著力加強自上而下的組織監(jiān)督，并逐步實現(xiàn)兩方面監(jiān)督的制度化。一是積極探索自下而上的民主監(jiān)督。在1962年初召開的“七千人大會”上，我們黨確立了民主生活會制度。1981年8月下發(fā)的《關于進一步健全縣以上領導干部生活會制度的通知》對民主生活會作出具體明確的規(guī)定，初步實現(xiàn)了民主生活會的制度化。黨的十八屆六中全會通過的《條例》，對民主生活會經(jīng)?；⒚裰魃顣闹攸c、上級黨組織加強對下級領導班子民主生活會指導和監(jiān)督等提出明確要求，進一步健全、完善和規(guī)范了民主生活會制度，我們黨對開展自下而上的民主監(jiān)督的認識和實踐走向制度自覺。二是把對黨的領導干部和黨員的監(jiān)督特別是對主要領導干部的監(jiān)督，作為自上而下組織監(jiān)督的重點。黨的十八大新修訂的《中國共產(chǎn)黨章程》第一次就加強對主要領導干部的監(jiān)督作出規(guī)定，要求“加強對黨的領導機關和黨員領導干部特別是主要領導干部的監(jiān)督，不斷完善黨內(nèi)監(jiān)督制度”。黨的十八屆六中全會對此作了突出強調(diào)，要求“黨內(nèi)監(jiān)督必須突出黨的領導機關和領導干部特別是主要領導干部”，強化上級組織對下級組織特別是主要領導干部行使權力的監(jiān)督，防止權力失控和濫用。三是不斷創(chuàng)新自上而下組織監(jiān)督的制度機制，設立巡視制度。黨的十八大以來，進一步創(chuàng)新巡視制度，修訂巡視工作條例，實現(xiàn)巡視工作全覆蓋，巡視成為黨內(nèi)監(jiān)督的利劍。新修訂的《條例》把巡視作為自上而下組織監(jiān)督的重要方式，規(guī)定“紀委派駐紀檢組對派出機關負責，加強對被監(jiān)督單位領導班子及其成員、其他領導干部的監(jiān)督”。
正確處理自上而下組織監(jiān)督與自下而上民主監(jiān)督的關系，一是要堅持自上而下組織監(jiān)督與自下而上民主監(jiān)督的內(nèi)在統(tǒng)一，既強化自上而下的組織監(jiān)督，也改進自下而上的民主監(jiān)督，二者相互促進、缺一不可。要把民主基礎上的集中和集中指導下的民主有機結合起來，把上級對下級、同級之間以及下級對上級的監(jiān)督充分調(diào)動起來，確保黨內(nèi)監(jiān)督落到實處、見到實效。二是要突出自上而下組織監(jiān)督的主導地位。自上而下的組織監(jiān)督處于矛盾的主要方面，作用更緊要、更關鍵，抓好上級組織對下級組織和干部的監(jiān)督，也就抓住了黨內(nèi)監(jiān)督的關鍵。習近平總書記強調(diào)，“上級對下級尤其是上級一把手對下級一把手的監(jiān)督最管用、最有效。”新修訂的《條例》圍繞責任設計制度和監(jiān)督體系，強化上級黨組織對下級黨組織和領導干部的監(jiān)督，分別就黨的中央組織、黨委（黨組）、黨的紀律檢查委員會、基層黨組織和黨員這四類監(jiān)督主體的監(jiān)督職責以及相應監(jiān)督制度作出明確規(guī)定，做到責任清晰、主體明確，制度管用、行之有效。三是要堅持自下而上民主監(jiān)督的基礎地位與作用。黨內(nèi)民主是黨的生命，是黨內(nèi)政治生活積極健康的重要基礎。要嚴格黨的組織生活制度，特別是發(fā)揮民主生活會在黨內(nèi)監(jiān)督中的重要作用。民主生活會應當經(jīng)?；?，遇到重要或者普遍性問題應當及時召開。同時，黨員也要履行監(jiān)督義務。
